[摘要] 改革已成为时代的主题词，也是未来十年的主旋律。驶入深水区的各类改革面临哪些制度藩篱，能否有所突破？本报以改革开放前沿阵地深圳为案例，管窥如火如荼的区域金融改革和摸索中前行的土地改革。
小产权房痼疾待除
“在深圳，农民关心的并不是他们的土地能否直接入市，而是推进土地改革将对他们的利益产生什么样的影响。”鲜玉春介绍，目前深圳的原农村集体经济组织继受单位(村民股份公司)利用土地的方式主要有两种，一种是将土地违规出让给开发商，一种是建设厂房或商业楼宇收取房租，而后者占据了较大的比例。深圳近年来的城市发展极大地提升了土地的价值，目前村民股份公司每年给村民家庭的分红可高达数十万元。
但是，村集体出让土地的行为长期游离于法律之外，土地贱卖、侵害农民利益的事情时有发生。中国证券报记者获得的一份“土地交易合同”显示，2002年观澜镇某村集体以每平方米65元的价格将9000余平方米土地50年的使用权卖给某玩具公司，随着深圳关外土地价值不断上涨，该地块又被转卖多次。一名深圳地产人士表示，目前深圳关外已被私下交易的灰色土地占四成左右。正是在这些非法出让的土地上，滋生了占深圳住房总数一半的小产权房。
尽管深圳每次出台新的土地政策之时都会强调与小产权房转正无关，但深圳的小产权房都会借机提价。2012年3月，国土资源部表示将试点清理小产权房，深圳小产权房应声而跌。然而，2012年5月深圳土地管理制度改革总体方案出台、8月深圳市表示将启动原农村集体土地确权工作、今年1月又表示原农村集体产业用地可申请直接入市，三项政策出台后，深圳关外小产权房的价格上涨了近两成。
中国土地勘测规划院副总工程师、中国土地估价师协会副会长邹晓云表示，深圳与其他城市的不同是，深圳的土地国有化已经通过行政手段在“理论上”完成，因此不存在集体土地转变性质变成国有土地的问题，这为深圳土改提供了路径。“但在深圳土地国有化的过程中，并没有确认农民对土地的权利。如今又采取如此高比例的土地出让金分成，这样的政策让农民难以接受是情理之中。”
“按照这样的规定，农民的土地以工业用地的形式进行拍卖，之后与政府分成，农民获得的将小于将土地‘卖给’开发商开发小产权房的。村民们缺少将这些土地推向市场的动力。”一位不愿具名的深圳房地产人士对中国证券报记者表示。
但也有专家认为，一些集体土地的市场价值本身不高，引入分成比例实际上是引入了市场化手段，有利于给农民提供话语权，保护他们的利益。
深圳土改如果推进太快，诸如小产权房涨价这样的现象难免越来越多，如果推进过慢，大量处于灰色地带的原农村集体土地将继续被低效利用，未来改造将难上加难，稳步推进是深圳土地管理部门的选项。
如何确保农民权益
自从2004年国务院允许“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”以来，包括深圳在内的多个地区都开始尝试土地管理的新模式。然而，从目前各地区采取的土改模式来看，平衡推进城镇化、政府财政收入以及农民利益之间的关系并不是一件容易的事。
业内人士认为，不少地区的土改模式存在行政指令过强、农民保障力度不足的问题。已有媒体报道一些地方的农民被强制腾出宅基地、农民认为补偿过低的现象。如何保障农民的利益是城镇化顺利推进的必要前提。
邹晓云认为，现有的土地改革经验是以行政力量推动为主，地方政府在腾挪土地资源之时并没有充分保障农民的权益。未来推动土地改革的关键是对农民的权益进行确认，随后引入市场化因素。只有权益保障和市场化同时具备，土地改革才能顺利推进。但是目前地方政府“除了不愿放弃土地出让收入，还不愿放弃对土地的控制权”。他认为，政府从集体土地的出让中分成，需要一种区别于土地出让金的新模式，深圳采取的国土基金就是这样一种新的分成模式。但是新的分成模式有待进一步探索。
中国社会科学院金融研究所房地产金融研究中心主任汪利娜认为，土地改革要得到实质推动，就需要将农民的部分土地权利进行确认。“国家土地所有权的各项权能是可以也应该在为了满足特定社会需求时，与所有权适当分离，这在适当的制度保护下一般不会影响国家所有权的地位，甚至是充分行使所有权最合理、最有效选择。”
汪利娜表示，土地所有制规范的土地产权主要包括三方面内容，一是土地的使用权，即在法律规范下自由使用土地资源的权利；二是土地的权，即在法律的规范下收享土地资源所生利益的权利；三是土地的让渡权，即在法律规范下出售、转让土地资源的权利。很显然，目前还没有哪一种土地流转模式能够确认农民的上述三项权利。
无疑，在推进城镇化的过程中，土地制度改革已经成为一项迫切需要解决的课题，而目前出台的土地改革政策距离妥善解决这一问题还有较大的差距。探索将持续，但突破尚需时日。
免责声明：凡注明“来源：房天下”的所有文字图片等资料，版权均属房天下所有，转载请注明出处；文章内容仅供参考，不构成投资建议；文中所涉面积，如无特殊说明，均为建筑面积；文中出现的图片仅供参考，以售楼处实际情况为准。
